律令制の解体と国司制度の変質

平安時代前期（9世紀後半から10世紀初頭）、律令制に基づく戸籍・計帳を通じた人民支配が行き詰まりを見せると、朝廷は地方統治のあり方を大きく転換させた。国衙（こくが）に大幅な権限を委譲し、一定の税収（官物や雑役）を納入させることで地方支配を請け負わせる体制（王朝国家体制）へと移行したのである。この過程で、国司の最上席（主に守）として実際に現地へ赴任し、行政の全責任を負うとともに巨額の富を蓄えた者を受領（ずりょう）と呼ぶようになった。

一方で、任国へ赴かずに都に留まる国司も増加し、これを遥任と称した。本来、国司は現地に赴任して政務を執るのが原則であったが、親王が国守となる親王任国（上総・常陸・上野）では必然的に遥任となったほか、中央の有力貴族が実質的な収益権を得るための手段としても頻繁に用いられるようになった。

目代の派遣と留守所の成立

遥任国司は、自らの代理として私的な従者や家臣を現地に派遣した。この代理の役人を目代（もくだい）あるいは眼代（がんだい）と呼ぶ。目代は現地の国衙において、現地の有力な在地領主層から任命された在庁官人（ざいちょうかんじん）たちを指揮して徴税などの実務に当たった。

遥任によって長官（守）が不在となった国衙の実務機関は、留守所（るすどころ）と呼ばれるようになる。これにより、地方支配の現場では中央から派遣された目代と、現地の在地勢力である在庁官人との間で権力や利害の調整が行われることとなり、在庁官人層が徐々に地方における実質的な支配権を強めていく契機となった。

知行国制度への発展

平安時代後期から院政期に入ると、遥任の慣行はさらに制度化され、知行国制度（ちぎょうこくせいど）へと発展していく。これは、上皇が皇族や有力貴族、功績のあった大寺社などに対して特定の国の支配権（知行権）を与え、その国から上がる収益を丸ごと取得させる制度である。

知行国主となった権門勢家は、自身の子弟や近臣を形式的に国司（守）に推挙・任命し、実際には現地へ赴かせない遥任の形をとるのが一般的であった。こうして、国司という官職は地方を統治するための役職から、中央の特権階級が私的な経済基盤として収益を吸い上げるための名目的な称号へと変質していったのである。

歴史的意義と地方社会への影響

遥任の一般化は、中央の貴族社会にとっては権力と富を維持するための巧妙な集金システムであったが、地方社会においては重大な結果をもたらした。国守の不在と目代への政務委任は、現地の治安維持や行政機能の著しい低下を招いた。その結果、開発領主をはじめとする在地勢力は、自らの土地と生命を守るために自衛のための武装化を進め、武士団を形成していくことになる。

また、在地領主たちは国衙の過酷な収奪から逃れるため、有力貴族や寺社に土地を寄進して荘園（寄進地系荘園）を成立させた。このように、遥任という制度の定着は、公領（国衙領）と荘園が並立する荘園公領制の成立を促すとともに、中世武家社会の台頭を準備する重要な歴史的転換点であったと評価できる。