国司の「遥任」化と留守所の設置

平安時代中期にあたる10世紀後半以降、受領（国司）が京都での官位昇進や豊かな生活を優先し、任国へ赴任せずに代理人を送って国司の収入のみを得る遥任（ようにん）が一般化した。この際、現地に赴任しない国司（遥任国司）に代わって地方統治の実務を行うため、自らの私的な代官である目代（もくだい）を国衙（国庁）へと派遣した。この目代が政務を統括し、命令を伝達するために国衙内に設置された機関が留守所である。国司の「留守」を守り、実務を代行する場所という意味からこの名がついた。

留守所の機能と「在庁官人」の役割

留守所では、中央から派遣された目代の統率のもとで、現地の有力豪族（開発領主など）から採用された在庁官人（ざいちょうかんじん）らが実務を担当した。留守所の主な任務は、国内の公領からの租税（官物・国役）の徴収や、警察・裁判業務、地方の治安維持など多岐にわたる。目代と在庁官人の協調によって地方行政は運営されたが、実務を世襲化して現地に根を張る在庁官人たちの権力は次第に強大化し、のちの武士団を形成する基盤となった。鎌倉時代に入っても留守所は機能し続けたが、守護や地頭が地方支配を進めるなかで次第にその権限を奪われ、守護領国制の形成とともに衰退していった。