「公武協調」を目指した新政の妥協策

鎌倉幕府を打倒した後醍醐天皇は、天皇親政による新たな統治体制として建武の新政を開始した。後醍醐天皇は平安時代中期の「延喜・天暦の治」を理想とし、天皇中心の公家政治を復活させようと考えた。そのため、地方支配においても伝統的な国司制度の再建を目指した。しかし現実には、倒幕に尽力した足利尊氏や新田義貞、楠木正成らをはじめとする武士層の力を無視することはできなかった。

そこで後醍醐天皇が編み出したのが、伝統的な民政・徴税を担う「国司」に公家（一部の有力武士を含む）を据え、軍事・警察権を持つ「守護」に有力武士を任命して、同一国内に並立させる国司・守護併置の政策であった。これは、公家一統の理想を掲げつつも武家勢力に妥協せざるを得なかった、建武政権の過渡期的な性格を象徴する制度であった。

二重支配の矛盾と制度の破綻

この国司・守護併置は、結果として地方社会に大きな混乱をもたらすこととなった。本来、行政権を持つ国司と、治安維持権を持つ守護は職権が異なるはずであったが、現実にはその権限の境界線が極めて曖昧であったためである。

特に、国司（国衙）が伝統的な公領や荘園から税を徴収しようとする動きに対し、守護やその配下の武士（地頭など）が実力でこれを妨害し、独自の支配を広げようとする対立が各地で頻発した。また、陸奥国に設置された陸奥将軍府（国司・北畠顕家）や、出羽国のように、強力な武威を持つ国司が実質的に守護の権限を吸収するケースもあり、一律的な統治としては機能しなかった。

このように、公武の権限が衝突する二重支配の矛盾は解消されず、武士層の不満を増大させる一因となった。建武政権が崩壊し、足利尊氏によって室町幕府が本格的に指導権を握ると、地方支配の主導権は完全に守護へと移行し、のちの守護領国制（守護大名による一国支配）へと発展していくこととなる。