荘園整理令と公領の形成

10世紀から11世紀にかけて、各地の有力な開発領主らは国司による課税を逃れるため、貴族や大寺社などの権門に土地を寄進して寄進地系荘園を形成していった。これにより国衙（国庁）が支配し課税できる土地（公田）が急減し、国家財政や地方支配は危機に瀕した。

この事態に対し、1069（延久元）年に即位した後三条天皇は延久の荘園整理令を断行した。この整理令では、新設された記録荘園券契所によって券契（証拠書類）の不備な荘園や、国政の妨げになる荘園が徹底的に停止（没収）された。この時、荘園として認められず、国司の直接支配下（国衙領）に留められた公の土地が、明確に公領として再編成されることとなった。これにより、私的な土地である「荘園」と、公的な土地である「公領」という二分法的な土地支配の枠組みが定まった。

郡・郷・保の再編成と荘園公領制の成立

国衙の支配下に確定した公領は、それまでの律令制的な「国・郡・里」の枠組みを改め、実質的な徴税・行政単位として郡（ぐん）・郷（ごう）・保（ほう）へと再編成された。「保」は主に新規の開発地や、一時的な徴税単位を固定化したものである。これらの公領は、国衙に勤務する実務官僚である在庁官人（現地の開発領主など）が、郡司・郷司・保司として実際の管理や年貢の徴収を担った。

このように、公領（国衙領）が郡・郷・保を単位として再編され、一方の荘園も同様の構造をとることで、12世紀半ばまでには、全国の土地が「荘園」か「公領」のいずれかに属して並立する荘園公領制と呼ばれる中世的な土地支配体制が確立した。この体制下において、公領は国司（およびその背後にいる知行国主）の経済的基盤となり、院政期の皇室や公家社会を支える財政的基盤として機能することとなった。