国衙領の再編成と三単位の成立

律令制が機能しなくなった平安時代中期（10世紀以降）、地方支配は戸籍に基づく人身支配から、土地（名田）を対象とした課税支配へと移行した。これに伴い、国内の公領（国衙領）は郡（ぐん）・郷（ごう）・保（ほう）という新たな行政・徴税単位へと再編された。「郡」は律令制以来の行政区画を再編したもの、「郷」は郡内の主要地域が独立したもの、「保」は新たに開発された地域や、臨時の免税地などが固定化したものである。これらの各領域の管理者として、国司から郡司・郷司・保司が任命され、領内の徴税や警察・裁判業務にあたった。

在地の支配構造と武士への変貌

郡司・郷司・保司に任命されたのは、現地で荒れ地を切り開いて私領を形成した開発領主（かいはつりょうし）などの有力者であった。彼らは国司の代理人として公領の管理を任される一方で、国司からの過酷な徴税や介入を逃れるため、自らの所領を中央の権門（貴族や寺社）に寄進して荘園とすることも多かった。このような場合、彼らは荘園の現地管理者である「荘官（下司・公文など）」に収まり、公領の管理者（郡司等）としての立場と荘園の管理者としての立場を使い分けた。また、領地をめぐる相論や国司との対立に対抗するため、彼らは一族や従卒を武装化させて武士となり、中世の武士団へと成長していくこととなった。