律令体制の崩壊と「国司請負制」の成立

奈良時代から続く律令制は、戸籍に登録された「人（個別人身）」を対象に、租・庸・調などの税を課す構造をとっていた。しかし、平安時代中期（9世紀〜10世紀）に入ると、百姓の逃亡や偽籍（浮浪・逃亡）が常態化し、戸籍に基づく徴税は完全に破綻した。

この危機に対し、朝廷は10世紀初頭に大きな政策転換を行った。従来の律令的な支配体系をあきらめ、国内の公田を「名（みょう）」と呼ばれる徴税単位に再編。その耕作を請け負う有力農民（田堵）から、土地の面積に応じて官物や臨時雑役を徴収する方式へと移行した。同時に、地方支配の全権と徴税の義務を現地に赴任する国司の最上席者（受領）に一任する国司請負制を確立した。これが王朝国家体制の始まりである。

支配の変容と荘園公領制への展開

王朝国家は、11世紀半ばを境に「前期」と「後期」に分けられる。前期においては、受領の権限が極めて強く、受領による徴税強化とそれに対する富豪百姓（田堵）らの抵抗が相次いだ（988年の「尾張国郡司百姓等解」など）。受領はこの請負を通じて莫大な富を蓄積し、これを摂関家に献上して任国の再任（重任・成功）を望み、摂関政治を経済的に支えた。

11世紀後半、後三条天皇の即位と延久の荘園整理令（1069年）を契機として、国家体制は後期王朝国家へと移行する。これにより、基準に適合した「荘園」が公認され、公領（国衙領）と並んで全国的に固定化されることとなった。この「荘園公領制」の成立により、国家の公的支配力は荘園と公領の双方に対して保障され、土地を介した中世的な社会秩序が完成へと向かうこととなった。