政体書の発布と「三権分立」の導入

1868年（慶応4年/明治元年）閏4月、明治新政府は新たな統治組織の指針として政体書を発布した。これは、先行して出された「五箇条の御誓文」の精神、とりわけ「広ク会議ヲ興シ万機公論ニ決スベシ」という理念を制度化しようとしたものである。福岡孝弟や副島種臣らが起草にあたり、アメリカ合衆国憲法などを参考にして三権分立の体裁が採り入れられた。これにより、太政官の権力を分権化する形で「七官」が置かれ、その中で司法（刑法官）、行政（行政官など5官）と並び、立法を担う最高機関として設置されたのが「議政官」であった。

上局・下局の組織構造とその形骸化

議政官は、貴族院・衆議院のような二院制を模し、上局と下局に分かれていた。上局は議定や参与といった政府の最高指導者層で構成され、法令の制定や官吏の任免など実質的な国政決定権を握っていた。一方の下局は、各藩から選出された藩士（貢士）らによって構成され、地方の「公論」を反映する場として期待された。しかし、強力な主導権を握る薩長土肥の藩閥勢力は上局に集中しており、下局は法案の発議権などを制限された形式的な諮問機関にとどまった。このため、理想的な三権分立とは程遠く、実際には行政（太政官）への権力集中が進むこととなった。結果として、議政官は同年のうちに下局が形骸化し、翌1869（明治2）年の官制改革（二官六省制の導入）にともなって廃止され、その機能は集議院やその後の左院などへと引き継がれていった。