大日本帝国憲法の発布と「鹿鳴館演説」

1889年（明治22年）2月11日、日本初となる近代憲法である大日本帝国憲法が発布された。その翌日の2月12日、時の総理大臣である黒田清隆は、鹿鳴館に地方長官（現在の都道府県知事）らを召集して訓示を行った。

その演説の中で黒田は、「政府は常に一定の方向を取り、超然として政党の外部に立ち、至公至平の道を進まなければならない」と宣言した。つまり、まもなく開設される帝国議会においてどのような政党が多数派を占めようとも、政府（内閣）はそれに阿ることなく独自の政策を貫くという強い決意表明であり、これが超然主義（ちょうぜんしゅぎ）と呼ばれる政治路線の公式なスタートとなった。

プロイセン憲法体制と「天皇主権」の論理

藩閥政府がこの超然主義を堂々と主張できた背景には、新たに制定された大日本帝国憲法の法的構造があった。伊藤博文らが起草したこの憲法は、君主の権限が極めて強いドイツのプロイセン憲法を模範としていた。

憲法の規定上、行政権は天皇に属しており、内閣を構成する各国務大臣は天皇を輔弼（ほひつ・補佐）し、天皇に対してのみ責任を負うとされていた。イギリス型の「議院内閣制（議会の多数派が内閣を組織し、議会に対して連帯責任を負う制度）」は明確に否定されていたのである。超然主義は単なる政治家の強がりではなく、「内閣の存立基盤は議会ではなく天皇にある」という憲法上の建前（天皇主権の論理）を根拠としていた点で、極めて強固なロジックを持っていた。

藩閥政府の危機感と「民党」との激突

黒田が超然主義を強調した最大の理由は、翌1890年に予定されていた第1回衆議院議員総選挙への強い危機感であった。自由党や立憲改進党など、かつての自由民権運動の流れを汲む政党勢力（民党）が議会に多数の議員を送り込み、政府の予算や政策に干渉してくることは火を見るより明らかであった。

実際に帝国議会が開設されると、超然主義を盾に軍備拡張や富国強兵を推し進めようとする藩閥政府に対し、衆議院の過半数を占めた民党は「民力休養・政費節減（地租の軽減と行政整理）」をスローガンに掲げて激しく抵抗した。第1議会（山県有朋内閣）から第6議会（第2次伊藤博文内閣）に至るまでの初期議会は、政府の解散権行使と政党側の予算案削減要求がぶつかり合う、果てしない泥沼の抗争の舞台となったのである。

超然主義の限界と政党政治への移行

しかし、藩閥政府が掲げた超然主義は、早々に制度的な壁に突き当たることになる。大日本帝国憲法では、政府が新たな事業（軍艦の建造など）を行うための予算を成立させるには、衆議院の同意が不可欠であった。予算が不成立の場合は前年度の予算を執行できる規定（前年度予算執行の規定）があったものの、これでは新規の政策を全く打てず、国家の近代化は停滞してしまう。

条約改正や日清戦争の遂行といった国家的課題を前に、政府も議会（政党）の協力なしには国政を運営できない現実を突きつけられた。その結果、藩閥の重鎮であった伊藤博文自身が超然主義の限界を悟り、自ら政党である立憲政友会（りっけんせいゆうかい）を創立（1900年）するに至る。超然主義は明治20年代を通じて徐々に形骸化し、日本の政治は藩閥と政党が妥協・提携を繰り返しながら、大正デモクラシー期における本格的な政党内閣制の実現へと向かっていくのである。