松方デフレと農村の窮乏

1873年（明治6年）に実施された地租改正により、農民は「収穫高」ではなく、地価の3％（1877年に2.5％に引き下げ）を「金納」で納めることが義務付けられた。これにより政府の財政は安定したが、農民は農産物の市場価格の変動に直接さらされることとなった。

1881年（明治14年）に大蔵卿に就任した松方正義は、激しいインフレーションを収束させるために緊縮財政と紙幣整理を断行した（松方デフレ）。この結果、米や繭などの農産物価格が暴落した。地租は「地価」を基準に固定されていたため、農産物価格が下がっても納税額は変わらず、農民の実質的な税負担は急増した。多くの自作農が納税のために土地を手放して没落し、小作農へ転落した。この広範な農村の窮乏が、政府に対する強い不満となり、地租の軽減を求める運動の導火線となった。

三大事件建白運動と「地租の軽減」

1887年（明治20年）、井上馨外相の不平等条約改正交渉（鹿鳴館外交）の失敗を機に、停滞していた自由民権運動が再び活性化した。後藤象二郎らを中心とする大同団結運動の高まりの中で、高知県の民権派・片岡健吉らが元老院に建白書を提出した。これが三大事件建白運動である。

この運動で要求された「三大事件」とは、地租の軽減、言論・集会の自由の保障、対外硬（外交失政の挽回）の3つである。ここでは、農村の経済的救済を求める「地租の軽減」が、国家の主権や人権の確保と並ぶ最重要課題として位置づけられた。政府はこれに対し、保安条例を制定して民権派を東京から追放するなどの強硬策で臨んだが、地租軽減を求める声は収まらなかった。

初期帝国議会と「民力休養」をめぐる対立

1890年（明治23年）に開設された帝国議会において、衆議院の多数を占めた民党（立憲自由党・立憲改進党など）は、「政費節減・民力休養」を掲げて藩閥政府と厳しく対立した。この「民力休養」の具体的内容こそが、地租の軽減であった。

民党は、軍備拡張を急ぐ政府の予算案に対抗し、地租を削減することでデフレに苦しむ地主や農民の負担を減らそうとした。政府側は議会の解散や選挙干渉などの強硬手段を用いてこれを抑え込もうとしたが、日清戦争後の1898年（明治31年）、第3次伊藤博文内閣が軍備拡張のために提案した地租増税案を否決するなど、地租をめぐる攻防は明治後期の政界再編を促す大きな要因となった。