律令体制の弛緩と財政危機の克服

奈良時代後期から平安時代初期にかけて、律令制の根幹である班田収授法の実施は極めて困難となり、公地公民制は崩壊の途をたどっていた。農民の浮浪・逃亡や偽籍の横行により、朝廷の財政基盤であった租庸調の税収は激減した。この財政危機を打破するため、朝廷は個々の農民から徴税する方式から、特定の土地を直接経営して確実な収益を得る方向へと転換した。大宰府管内で先行して設置された公営田（823年）などの成果を踏まえ、879年（元慶3年）に陽成天皇の治世において、畿内5ヶ国に計約4000町の官田が設置された。

官田の経営形態とその歴史的意義

官田の経営にあたっては、国司や郡司の監督のもと、周辺の農民を佃役（雇役）として動員して耕作を行わせた。その収穫（地子）は、太政官をはじめとする中央官司の運営費や、皇室の宮廷費に直接充てられた。しかし、農民への労働負担の重さや、実務を担う国司・郡司による不正中間搾取などにより、その経営は早期に行き詰まることとなった。その後、10世紀初頭の延喜の荘園整理令などの変遷を経て、官田の多くは有力官司の財源である「諸司田」や貴族・寺社の私領へと形を変え、のちの荘園公領体制へ移行する契機となった。