私地私民制の限界と変革の必要性

飛鳥時代前期までのヤマト王権下では、天皇（大王）や有力な豪族たちがそれぞれ独立して土地と人民を私有・支配する私地私民制がとられていた。天皇は屯倉（みやけ）や名代・子代（なしろ・こしろ）を、豪族は田荘（たどころ）や部曲（かきべ）を所有し、それぞれ自らの権力と富の基盤としていた。しかし、蘇我氏の専横など豪族の力が強大化するなか、東アジアの緊迫した国際情勢（唐の台頭や朝鮮半島での動乱）に危機感を抱いた中大兄皇子（のちの天智天皇）らは、強固な国力を持つ中央集権国家を早急に建設する必要に迫られた。その最大の障壁であった豪族の経済的基盤を解体し、国家権力を一元化しようとしたのが、公地公民制への転換である。

改新の詔と国家一元化への道

645年の乙巳の変で蘇我本宗家を滅ぼしたのち、翌646年（大化2年）正月に発布されたとされる改新の詔において、新政権の基本方針が示された。その第1条で「昔の天皇等・立てる子代の民・処々の屯倉、及び臣・連・伴造・国造・村首の所有る部曲の民・処々の田荘を罷む」と宣言された。つまり、王室の私有地・私有民も含め、豪族の私有権を一切廃止し、国土と人民をすべて国家に帰属させるという画期的な政策が打ち出されたのである。同時に、土地・人民を失った大豪族に対しては、代償として食封（じきふ）や布帛などの給与を与えることで、彼らを独立した在地領主から国家を支える官僚へと再編成する意図があった。

律令制の根幹としての具現化

公地公民制は単なる理念にとどまらず、その後の律令制の整備過程において具体的なシステムとして確立されていった。国家の「公民」となった人民を正確に把握するため、670年の庚午年籍や690年の庚寅年籍といった全国的な戸籍・計帳が作成された。そして、唐の均田制をモデルとして、公民に国家の土地（公地）である口分田を割り当てる班田収授法が実施された。人民は口分田を耕作する見返りとして、国家に対して租・庸・調や雑徭といった税や労役を負担することとなった。これにより、天皇を頂点とする中央集権的な律令国家における財政的・軍事的な基盤が完成したのである。

土地私有の容認と制度の崩壊

しかし、公地公民制を大原則とする律令体制は、8世紀の奈良時代に入ると早くも大きな矛盾と行き詰まりを見せた。人口の増加によって班給すべき口分田が不足したことや、過酷な税負担に耐えかねた農民の逃亡・浮浪が相次いだためである。国家は税収確保と農地拡大のため、723年に三世一身法、743年に墾田永年私財法を制定し、自力で開墾した土地の永久私有を認める政策転換を行った。これにより「公地」の原則は根底から崩れ去り、貴族や寺社による大土地所有（初期荘園）が進展した。平安時代中期以降には班田収授も完全に途絶え、日本の中世社会は公地公民制から荘園公領制へと移行していくこととなる。