共同体の相互扶助から律令国家の制度へ

出挙の起源は、律令制以前の古代社会における共同体内の慣習に求められる。春の植え付け期に主食や種籾が不足した農民に対し、共同体の首長などが稲を貸し出し、秋の収穫後に利息を付けて返済させる相互扶助的な仕組みが存在していた。これが大化の改新以降の律令国家形成期に、国家の重要な財政制度として組み込まれることとなった。

律令制下の出挙は、国郡司が官物の正税（主として租として徴収された稲）を原資として貸し付ける公出挙（くすいこ）と、貴族や寺社、地方の有力者が私的な富を原資として行う私出挙（しくすいこ）の2種類に大別された。国家は私出挙に対して厳しい制限を設ける一方、公出挙を地方官衙の財政基盤として重視した。

利息の徴収と「税」への変質

公出挙は、当初こそ農民の飢饉対策や営農の安定という名目（賑給など）を持っていたが、次第にその性格を変貌させた。公出挙の利息は、大宝律令下では5割（後に養老律令下で3割に引き下げ）という極めて高い比率に設定されていた。これは、国家が公認する事実上の高利貸しであった。

奈良時代中期以降、律令国家の財政が窮迫すると、公出挙は困窮した農民を救済するためではなく、財源を確保するために強制的に割り当てられて貸し付けられるようになった。こうして出挙は、農民の意志とは無関係に課される実質的な租税（付加税）となり、租・庸・調や防人・兵士の役と並んで、百姓を苦しめる重い負担へと変質していった。

律令体制の動揺と公出挙の展開

公出挙による利息収入（出挙子）は、国衙（地方政府）の経費を賄う「国用」の大部分を占めるようになり、地方統治において不可欠なものとなった。しかし、高利の負担に耐えかねた農民は、戸籍を偽る（偽籍）か、土地を捨てて逃亡（浮浪・逃亡）する道を選んだ。これにより、政府が把握する課口（課税対象者）が激減することとなった。

平安時代に入ると、公出挙の未進（未払い）が深刻化し、国衙の財政は危機に瀕した。これに対し、政府は従来の「人（戸籍）」を基準とした課税から、名田と呼ばれる「土地」を基準とした課税へと舵を切ることになる。出挙制度の形骸化と強制税化へのプロセスは、古代律令国家の支配体制そのものが変質し、中世的な荘園公領制へと移行していく重要な契機となった。