律令体制の崩壊と戸籍・財政の実態

意見封事十二箇条で指摘された最大の課題は、律令支配の根幹である班田収授法（人身支配）の機能不全である。三善清行は、自らが備中国（現在の岡山県）の国司を務めた際の経験などを挙げ、戸籍の偽装（偽籍）や、人々が重税を逃れるために浮浪・逃亡を繰り返す実態を暴き出した。特に課税を免れるために男性が戸籍上で「女」と登録される偽籍が横行し、かつての繁栄した国々が急速に荒廃していく様が具体的に記されており、国家財政の深刻な危機を浮き彫りにした。

王朝国家体制への移行期における意義

本作が提出された醍醐天皇の治世（延喜の治）は、朝廷が失われつつある律令秩序の再建を模索した最後の時期であった。清行の提言には、奢侈の禁止や仏教勢力への規制、地方行政の引き締めなどが含まれていたが、これらは律令体制を「復興」させるための懐古的な策にとどまり、当時の劇的な社会変容を根本から解決することはできなかった。その後、朝廷は戸籍に基づく人身支配をあきらめ、土地を基準に課税する名体制（みょうたいせい）へと移行し、地方行政を現地の受領に一任する王朝国家体制へと変貌していく契機となった点で、極めて重要な過渡期の史料といえる。