荘園公領制の展開と一律課税の成立

平安時代中期以降、開発領主たちによる寄進地系荘園の増加に伴い、国衙（地方官庁）が支配する公領（国衙領）は縮小し、従来の律令制的な税体系は崩壊へと向かった。多くの有力荘園は「不輸の権」を獲得して国衙への納税を拒否したため、朝廷や国衙は内裏の造営、伊勢神宮や東大寺などの大寺社修造といった国家規模の臨時事業（国役）の財源不足に直面することとなった。

この危機を打開するため、11世紀後半の院政期に考案されたのが一国平均役である。朝廷は、国家的な大事業を「特例」とし、本来は免税特権を持つはずの荘園に対しても、公領と同様に「平均（一律・均等）」に課税する大原則を打ち立てた。具体的には、各国に派遣された受領（国司）が、国内の耕地面積（公田数）に応じて均等に課税・徴収を行った。これにより、朝廷は荘園・公領の枠組みを超えて、国内全体から効率的に財源を調達することが可能となった。

朝廷権威の維持から武家支配への変質

一国平均役は、衰退しつつあった天皇・朝廷が、国家的儀式や宗教的権威を維持するための重要な財政的支柱となった。しかし、鎌倉時代に入ると、この制度の運用に大きな変化が生じる。幕府が設置した守護が、朝廷の認可を得て一国平均役の徴収を沙汰（管理）するようになり、軍事・警察権にとどまらず、国衙の管轄であった徴収実務にまで武家が介入する契機となった。

室町時代に移行すると、守護の領国支配（守護大名化）が進む中で、一国平均役はさらに変質していく。守護は本来朝廷のための税であったこの制度を利用し、自らの軍資金や領国経営のための財源として「段銭（たんせん）」などの名目で独自に一律課税を行うようになった。このように、一国平均役は古代の公的課税から、中世守護の領国支配へと至る税制の過渡期を示す重要な指標なのである。