設置の背景と令外官の先駆け

大宝律令の制定後、律令制が全国に展開するなかで、地方行政の末端である国司の地方支配をいかに統制するかという課題が生じた。これに対処するため、養老3年（719年）、元正天皇の詔によって置かれたのが按察使である。これは大宝律令に規定のない臨時の官職であり、のちに増加する令外官（りょうげのかん）の先駆的な事例となった。

当初は全国を14のブロックに区分し、その地域の有力な国司（主に守）が周辺数カ国の按察使を兼任した。彼らは管内国司の政務の適否や、任国内の治安、民衆の動向などを巡察・監督し、その考課（成績評価）を行う権限を持っていた。これにより、中央集権的な統制を地方に及ぼすことが図られた。

東北地方における「陸奥按察使」の特殊性

全国的な按察使の制度は、平安時代に向けて地方支配体制が変化するなかで次第に形骸化していった。しかし、対蝦夷の最前線であった陸奥国・出羽国の東北地方においては、独自の変容を遂げながら強力な実権を持ち続けた。

東北における陸奥按察使（むつあぜち）は、単なる国司の監督官にとどまらず、開拓支援や軍事指揮、蝦夷に対する懐柔や征討など、東北経営における軍事・行政の最高責任者としての役割を担うようになった。のちに設置された鎮守府将軍や秋田城介などとともに、国家の境界領域における平定活動の中核として重用されたのである。

制度の変容と官職の形骸化

平安時代中期以降、地方統治のあり方は国司の長官である受領（ずりょう）に権限と責任を集中させる「受領国司制」へと移行した。これに伴い、外部から国司を監督する按察使の組織的な必要性は低下し、一般地域における按察使は実務を伴わない名誉職（公卿の兼官）へと変化していった。

このように実質的な機能を失った按察使であったが、官職自体の格式は高く維持されたため、平安後期以降も朝廷における公家の官職（名目上の階級を示すもの）として、明治維新期の官制改革に至るまで存続することとなった。