幕閣を構成する役職と就任資格

幕閣を構成したのは、徳川氏に対して関ヶ原の戦い以前から臣従していた譜代大名である。数百万石を領する加賀の前田氏や薩摩の島津氏などの外様大名は、どれほど大領であっても幕閣に就任することはできなかった。これは、政権の安定と反乱防止を企図した徳川幕府の基本方針によるものである。

幕閣の中心となった「老中」は、2万5000石以上の譜代大名から数名（通常4〜5名）が選ばれ、一ヶ月交代の月番制で国政を統括した。また、老中に次ぐ「若年寄」は、将軍直属の家臣である旗本や御家人の管理、および将軍の警護などを担当した。さらに、国家の重大事態には老中の上に位置する臨時の最高職として「大老」が置かれ、幕政の全責任を負った。

合議制による官僚統治と側近政治との対立

江戸幕府の政治システムは、将軍の独裁ではなく、幕閣による合議制を大原則とした。重要な外交問題や内政上の法令、大規模な裁判などは、老中らが評定所（寺社・町・勘定の三奉行らで構成）の合議を経て決定し、将軍の裁可を得て執行された。この組織的かつ官僚的な支配構造により、将軍個人の能力に左右されずに長期的な安定統治が可能となった。

しかし、時代が下るにつれて、将軍個人の政治的意志を通すために、将軍の側近である側用人（そばようにん）や御側御用取次（おそばごようとりつぎ）が台頭した。五代将軍徳川綱吉期の上野介柳沢吉保や、十代将軍徳川家治期の田沼意次などは、側近として幕閣を凌駕する権力を握った。このような側近政治は、従来の「譜代大名の合議による幕政」を原則とする幕閣との間にしばしば激しい権力闘争を引き起こした。幕末の黒船来航に際しては、老中首座の阿部正弘が朝廷や外様雄藩への諮問を行ったことで、従来の幕閣専制体制は限界を露呈し、幕権の衰退へと繋がっていくことになった。