殖産興業の行き詰まりと財政危機の到来

明治政府は発足当初、欧米列強に対抗すべく「富国強兵」を掲げ、近代的な産業を育成するための「殖産興業」政策を推進した。政府は工部省や内務省を中心に、富岡製糸場に代表される官営模範工場を建設し、また佐渡金山や三池炭鉱といった主要な鉱山を接収・運営して、近代技術の導入と産業の振興を図った。しかし、これらの事業の多くは多額の初期投資や、不慣れな官僚的経営によって赤字が続き、政府財政の大きな負担となっていた。

さらに、1877年の西南戦争の勃発によって巨額の戦費が必要となり、政府は不換紙幣（政府紙幣）を乱発した。これにより深刻なインフレーションが発生し、貨幣価値が下落したことで政府の財政状態はさらに悪化した。こうした財政危機を打開するため、政府は赤字事業を民間に切り離し、歳出を徹底的に削減する必要性に迫られることとなった。

「工場払下概則」の制定と松方財政による緩和

財政再建を迫られた政府は、1880年に「工場払下概則」を制定し、官営工場の民間への売却を決定した。しかし、この概則は「買受代金の即納」や「高額な最低売却価格の提示」など極めて厳しい条件を課していたため、民間への払下げは当初ほとんど進まなかった。

状況が一変したのは、1881年の「明治十四年の政変」を経て大蔵卿に就任した松方正義が、紙幣整理と緊縮財政を柱とする「松方財政」を断行してからである。松方は、不活発だった払下げを促進するため、1884年に「工場払下概則」を廃止。条件を大幅に緩和し、本来の価値よりも極めて安価な価格（帳簿価格の数分の一から数十分の一）かつ、長期の年賦（分割払い）や無利息といった優遇措置での売却を認めた。これにより、官営事業の民間への払下げは急速に進行することとなった。

政商の「財閥」化と日本資本主義の確立

この格安での払下げという恩恵を最大に受けたのが、明治政府の指導者（藩閥）と密接に結びついていた「政商」たちであった。例えば、三池炭鉱や富岡製糸場は三井に、佐渡金山や生野銀山、長崎造船所は三菱（岩崎弥太郎）に、足尾銅山は古河市兵衛（古河）に、兵庫造船所は川崎正蔵（川崎）にそれぞれ驚くほどの安値で払い下げられた。

政商たちは、政府が多額の国費を投じて近代化を進めておいたインフラや施設を格安で手に入れることで、莫大な利益を上げることに成功した。彼らはこの恩恵を基盤として、鉱業、製造業、海運業、金融業などを多角的に営む巨大な「財閥」へと成長していく。このように、官営事業の民間払下げは、政府にとっては財政負担の軽減をもたらし、民間にとっては産業革命を誘発して近代的な日本資本主義の骨格を形成する決定的な契機となった。