太政官制の変遷と参議の設置

1869年（明治2年）、版籍奉還に伴う官制改革（職員令）によって太政官が再編された際、新たに設置されたのが参議である。これは律令制下の役職名を復活させたものであったが、その実態は明治政府における国政の最高意思決定者であった。1871年（明治4年）の廃藩置県断行後に太政官が正院・左院・右院の三院制に改められると、参議は太政大臣や左右大臣とともに最高の意思決定機関である正院を構成した。太政大臣などのトップには名目的な存在として皇族や公卿（三条実美や岩倉具視など）が就くことが多く、実質的な権力は参議が握っていた。

藩閥実力者の独占と「有司専制」

参議には、王政復古から戊辰戦争、廃藩置県に至る過程で指導的な役割を果たした薩摩・長州・土佐・肥前（薩長土肥）の4藩出身の実力者が就任した。西郷隆盛、大久保利通、木戸孝允、板垣退助、大隈重信などがその代表である。彼らは「参議内閣」とも呼べる合議体制を築き、近代国家建設に向けた急進的な改革を推し進めた。しかし、少数の実力者によって国政が独断的に決定されるこの体制は、のちに「有司専制（官僚による独裁）」と批判され、板垣退助らが主導した自由民権運動の標的となる要因ともなった。

国政を揺るがした政変と権力闘争

参議は政府の最高権力ポストであったため、国家方針をめぐる対立は直ちに政府の分裂危機（政変）を引き起こした。その最たる例が1873年（明治6年）の「明治6年の政変」である。征韓論をめぐって参議間で激しい対立が生じ、敗れた西郷隆盛、板垣退助、江藤新平、後藤象二郎、副島種臣の参議5名が一斉に辞任した。これにより、参議職は大久保利通を中心とする内務省体制（大久保政権）へと移行していく。さらに、1881年（明治14年）には、国会開設の時期をめぐって対立した参議・大隈重信が伊藤博文らによって政府から追放される「明治14年の政変」が勃発するなど、参議をめぐる動向は明治前期の政治闘争史そのものであった。

内閣制度の創設による終焉

明治10年代後半に入ると、自由民権運動の高揚と国会開設の決定を受け、近代的な立憲国家にふさわしい政府機構の整備が急務となった。1885年（明治18年）、伊藤博文の主導により太政官制が廃止され、新たに内閣制度が創設された。これに伴い、約16年間にわたって明治政府の最高権力ポストとして君臨した参議はその役割を終え、廃止された。以後は、各国務大臣が内閣を構成し、内閣総理大臣の統率のもとで国政を担う近代的な行政体制へと移行することになる。