設置の背景と町奉行との二元体制

江戸の町は、1657（明暦3）年の明暦の大火以降、復興に伴う急速な人口流入と社会変化により、治安が著しく悪化した。従来の行政・司法・警察機能を一手に担う町奉行だけでは、組織化・凶悪化した強盗団や頻発する放火に対応しきれなくなった。そこで幕府は、1665（寛文5）年に「火付改」、1699（元禄12）年に「盗賊改」を一時的に設置し、1718（享保3）年にはこれらを統合して火付盗賊改（定員は時期により異なるが概ね1〜2名）を常設化した。

町奉行が文官的な「町方」の行政組織であったのに対し、火付盗賊改は軍事組織である先手組（さきてぐみ：弓頭・鉄砲頭）の頭から選ばれた武官（旗本）が兼務した。これにより、武装した凶悪犯に対して即座に軍事力を行使できる機動性を備えていた。

超法規的な権限と過酷な取り締まり

火付盗賊改の最大の特徴は、町奉行の管轄を超えた広範な捜査権を持っていたことである。町奉行の権限が原則として江戸の町人地に限定されていたのに対し、火付盗賊改は武家屋敷や寺社領、さらには江戸近郊（御府外）にまで踏み込んで容疑者を逮捕することができた。

さらに、戦時体制に準じる「軍事警察」としての性格が強かったため、容疑者に対する拷問の制限が緩く、非常に過酷な取り調べが行われた。自白を強要するための凄惨な拷問により、冤罪や過酷な即決処分も多く発生し、江戸の庶民や盗賊たちから「鬼」と恐れられた。このような超法規的な執行力は、凶悪犯罪に対する強力な抑止力となったものの、人権を無視した恐怖政治的な側面も併せ持っていた。

社会不安への対応と長谷川平蔵の足跡

18世紀後半、飢饉やインフレに伴う社会不安が高まると、江戸には地方からの無宿人（戸籍を失った人々）があふれ、治安はさらに悪化した。特に寛政の改革期に火付盗賊改を務めた長谷川平蔵（宣以）は、池波正太郎の小説『鬼平犯科帳』のモデルとしても知られる。

平蔵は凶悪犯の徹底的な取り締まりに辣腕を振るう一方で、単なる厳罰主義にとどまらず、犯罪者の更生と治安回復を目的とした無宿人の収容・職業訓練施設である石川島の人足寄場（にんそくよせば）の設置を老中・松平定信に提案し、その建設と運営に尽力した。このように、火付盗賊改は時代の下落とともに、単なる武力による鎮圧機関にとどまらず、江戸後期の深刻な社会問題であった無宿人・浮浪者対策という福祉・更生政策の一端をも担うこととなった。