設立の背景と律令制の弛緩

奈良時代後期から平安時代初期にかけて、日本の律令体制は深刻な機能不全に陥りつつあった。特に地方行政の要である国司の腐敗や怠慢が顕著となり、租庸調をはじめとする税収の未納や、官物の横領・私物化が横行していた。国司が任期を終えて交替する際、前任者は後任者に対して事務や財産の引き継ぎを完了したことを示す解由状（げゆじょう）を交付し、これを中央政府（太政官）に提出して初めて前任者の責任が解除される規定となっていた。

しかし、当時の地方行政現場では、前任者が官物を欠損させたまま離任したり、逆に後任者が正当な理由なく解由状の交付を拒否したりするなど、新旧国司間での紛争が絶えなかった。従来の太政官による審査だけでは、こうした地方の不正やトラブルを迅速かつ適正に処理することが困難になっていたのである。

勘解由使の職務と権限

このような状況を打破するため、延暦16年（797年）に桓武天皇によって設置されたのが勘解由使である。名称の「勘解由」とは、「解由状を勘（かんが）える（＝審査・監査する）」という意味を持つ。大宝律令や養老律令には規定が存在しない新設の官職であるため、令外官（りょうげのかん）に位置づけられる。

勘解由使の主な職務は、太政官に代わって国司の交替に伴う解由状を専門的かつ厳密に審査することであった。彼らは官物の残高や未納分の有無、公文書の引き継ぎ状況などを詳細に点検し、不正が発覚した場合は厳しく追及した。これにより、国司の恣意的な行政運営を抑制し、中央政府による地方統制を強化する狙いがあった。

桓武天皇の政治改革における位置づけ

勘解由使の設置は、単なる監査機関の創設にとどまらず、桓武天皇が推進した大規模な国政改革の一環として捉える必要がある。桓武天皇は「軍事と造作（蝦夷征討と平安京造営）」という国家の二大事業を遂行するため、莫大な財源を必要としていた。そのためには地方からの税収を確実なものにしなければならず、地方行政の引き締めは急務であった。

桓武天皇は勘解由使の設置と並行して、地方軍団を廃止して郡司の子弟による健児（こんでい）の制を導入したり、班田収授の期間を「一紀一班（12年に1度）」に改めたりするなど、疲弊した農民の負担軽減と律令体制の維持・再建を図る複合的な政策を展開した。勘解由使は、この「律令体制再建」の要として機能したのである。

その後の変遷と形骸化

当初は非常に強力な監査権限を持っていた勘解由使であるが、時代が下るにつれてその性格は変化していった。平安時代前期の弘仁・貞観期には、常設の役所として勘解由使庁が整備され、内官（京官）の交替も審査の対象となるなど、一時的に制度の拡充が見られた。

しかし、平安時代中期以降、律令制に基づく税収システムが完全に崩壊し、地方行政が筆頭国司である受領（ずりょう）に一任される請負制（受領国司制）へ移行すると、状況は一変する。受領たちは自らの権限で一定の税（官物）を中央に納めさえすれば、国内の統治を自由に行えるようになった。これにより、詳細な帳簿の引き継ぎを前提とする解由状の審査は実質的な意味を失い、勘解由使の機能は次第に形骸化していった。最終的には、名誉職的な官名としてのみ存続することとなる。