「軍事」と「作事」をめぐる対立

桓武天皇は、東北地方への領域拡大を目指す蝦夷征伐（軍事）と、新たな都である平安京の造営（作事）を二大事業として強力に推進していた。しかし、度重なる遠征と大規模な土木工事は国家財政を逼迫させ、重い徴兵や課役を課された農民の疲弊は限界に達していた。このような状況下で、延暦24年（805年）12月、天皇は公卿らにこれまでの国家方針の是非を問い、政策論争が巻き起こった。これが徳政相論である。

対立の帰結と桓武朝の政策転換

論争において、30代の若き参議であった藤原緒嗣（式家）は「天下の苦しむ所は、軍事と作事なり。この二事を停むれば、すなわち庶民息（やす）まん」と述べ、庶民の負担を軽減するために両事業の中止を強く訴えた。これに対し、高齢の参議である菅野真道（渡来系氏族出身）は事業の継続を主張して激しく反論した。最終的に桓武天皇は緒嗣の意見を容れ、長年推進してきた「軍事と作事」の中止を決断した。翌年に天皇が崩御すると、朝廷の基本路線は領域拡大や造都から、律令体制の再建と国内の安定を重視する抑制的な政策（徳政）へと本格的にシフトしていくこととなった。