制度導入の背景と渋沢栄一の狙い

明治新政府が発足した当初、戊辰戦争の戦費や各種の近代化政策の資金を賄うため、政府は太政官札や民部省札といった大量の不換紙幣を発行せざるを得なかった。これにより激しいインフレーションが発生し、通貨の信用は著しく低下していた。新政府は1871年（明治4年）に新貨条例を制定して金本位制への移行を目指したものの、政府の金準備（正貨）が圧倒的に不足していたため、依然として不換紙幣が市場に流通し続ける状況であった。

こうした中、大蔵少輔代理であった渋沢栄一は、アメリカの金融制度を視察した伊藤博文の提案も受け、近代的な民間銀行を設立して通貨の安定を図るべきだと主張した。その結果、1872年に制定されたのが国立銀行条例である。この「国立」とは国家経営という意味ではなく、「国家の法律（条例）に基づいて設立され、発券特権を与えられた民間銀行」を指している。

初期兌換制度の破綻と1876年の条例改正

最初の条例では、国立銀行は資本金の10分の4の金貨（正貨）を常時保有し、発行した銀行券（紙幣）をいつでも金貨と交換（兌換）できる義務を負っていた。この仕組みにより、国内の不換紙幣を回収し、強固な金本位制を確立しようとしたのである。これに基づいて第一国立銀行をはじめとする4つの国立銀行が設立された。

しかし、この制度は間もなく行き詰まることとなる。当時の日本は貿易赤字が続いており、国内から海外へ金貨が大量に流出していた。そのため、銀行が発行した紙幣に対して金貨への引き換え（兌換）を要求する人々が殺到し、各行は深刻な金貨不足に陥った。兌換制限を余儀なくされた国立銀行は経営不振となり、当初予定されていた銀行設立は進まなかった。

1876年の条例改正と中央銀行への道

破綻しかけた銀行制度を再建するため、政府は1876年（明治9年）に国立銀行条例の大幅な改正を行った。この改正によって金貨への兌換義務が廃止され、代わりに政府紙幣との兌換（事実上の不換紙幣化）が認められた。さらに、同年に行われた秩禄処分で華族や士族に支給された金禄公債を銀行の資本金として充当することが許可された。

この法改正により、没落の危機に瀕していた士族や、資金の運用先に困っていた華族がこぞって国立銀行を設立するようになり、銀行数は急速に増加した。最盛期には全国に153もの国立銀行が乱立し、日本の近代金融網の土台が形成された。しかし、不換紙幣の急増は1877年の西南戦争の戦費調達とも重なり、再び激しいインフレーションを引き起こすこととなった。

このインフレーションを収束させ、通貨の信用を真に回復するため、のちに松方正義大蔵卿のもとで日本銀行（1882年設立）が誕生することとなる。国立銀行の発券特権は剥奪され、最終的には一般の普通銀行へと改組されていった。国立銀行条例は、試行錯誤を繰り返しながら日本の資本主義および近代金融制度を創出する契機となった重要な法制度である。