家政機関から国政の最高機関への変貌

もともと院庁は、退位した天皇である上皇や、皇太后などの女院の私的な家政（所領の管理や日常の雑務）を処理するための私的機関であった。しかし、1086年に白河上皇が幼少の堀河天皇を即位させて独自の政治（院政）を開始すると、その性格は一変した。

上皇が天皇の後見人として専制的な権力を振るうようになると、朝廷の正規の官司である太政官（二官八省）を通さず、上皇の意思が院庁を通じて直接社会に下達されるようになった。これにより、院庁は単なる私的な家政機関から、国家の重要政策や人事、裁判などを決定・執行する事実上の最高政治機関へと変貌を遂げたのである。

院庁の組織と「院近臣」の台頭

院庁の最高責任者は院別当（いんのべっとう）と呼ばれ、公卿（高位の貴族）の中から信頼の厚い者が任じられた。その下で実務を担う中下級の貴族たちは「院司（いんし）」と呼ばれ、彼らは上皇の側近グループである院近臣（いんのきんしん）を形成した。

院近臣たちは、伝統的な門閥貴族に対抗して上皇の側近奉仕に励み、知行国（国司の推薦権）や莫大な富を獲得して政治権力を握った。また、院庁の警備や軍事力を担う存在として北面武士（ほくめんのぶし）などが組織され、これが平氏をはじめとする武士の台頭を促す温床となった。

文書の発給と院庁の歴史的意義

院庁から発給された代表的な公文書が院庁下文（いんのちょうくだしぶみ）である。この下文は、太政官を経由する正規の「太政官符」よりも迅速かつ強力に効力を発揮したため、各地の受領（国司）や荘園領主への命令、および新設された荘園の公認に多用された。この仕組みを利用して、上皇は全国から膨大な寄進地系荘園（八条院領や長講堂領など）を院庁直属の荘園として集積し、皇室の巨大な経済基盤を築き上げた。

院庁は中世の開幕を象徴する権力機関であったが、1221年の承久の乱で後鳥羽上皇が鎌倉幕府に敗北すると、院政の権能は大幅に制限され、院庁も徐々にその政治的実権を失い、再び皇室の私的な家政機関へと縮小していくこととなった。