律令国家の行き詰まりと開墾奨励

大化の改新以降、律令国家はすべての土地と人民を国家が直接支配する公地公民制を原則としていた。人民には戸籍と計帳に基づいて口分田が班給され、そこからの収穫を基盤として租庸調などの税を徴収する班田収授法が国家財政の根幹であった。しかし、8世紀に入ると社会の安定に伴って人口が急速に増加し、班給すべき口分田が絶対的に不足するという深刻な事態に直面した。

この問題を解決するため、朝廷は722年に「百万町歩の開墾計画」を打ち出し、良民に食糧を支給して国家主導で大規模な新田開発を目指した。しかし、これには多大な労力が必要であり、農民の負担が過酷であったため、計画は思うような成果を上げることができなかった。

墾田私有の段階的承認

国家主導の開墾が限界を迎える中、朝廷は方針を転換し、民間の意欲を引き出すことで開墾を促進しようとした。723年に発布された三世一身法（さんぜいっしんのほう）は、新たに灌漑施設（溝や池）を造って開墾した者には三世代（本人・子・孫）、既存の施設を利用して開墾した者には一世代に限り、その墾田の私有を認める画期的な法令であった。

しかし、期限が近づくと農民が開墾地への意欲を失い、土地を放棄して再び荒廃してしまうという問題が発生した。そこで、聖武天皇の治世である743年、朝廷は墾田永年私財法を制定し、身分に応じた一定の面積制限や国司への申請、および収穫からの租の納入を条件としながらも、墾田の永久的な私有を全面的に認めたのである。

初期荘園の形成と公地公民制の変質

墾田の永久私有が認められたことは、日本社会に極めて大きな影響をもたらした。豊かな資金や労働力を持つ中央の貴族や大寺社、地方の有力豪族たちは、付近の農民や逃亡してきた浮浪人を使役し、時には国司の権力を利用して大規模な開墾を推し進めた。こうして彼らが私有した広大な墾田は「初期荘園（墾田地系荘園）」と呼ばれ、権門勢家の重要な経済基盤となっていった。

一方で、自力で開墾を行う余裕のない一般の農民の中には、重い負担から逃れるために有力者のもとへ身を寄せて、その墾田の耕作（賃租など）に従事する者も増加した。墾田は租こそ課されたものの、公地公民制の枠外にある私有地であるため、結果として国家が直接把握できる公地と公民の減少を招くことになった。墾田の無制限な拡大は、律令国家の体制を根底から変質させ、後の平安時代における荘園公領制へと移行していく歴史的な出発点となったのである。