山県有朋による「政党排除」と緊密化する官僚制

明治政府は当初、試験制度によらない自由任用によって官僚を採用していたが、1893年（明治26年）の第2次伊藤博文内閣期に文官任用令が制定され、試験合格者のみを文官に任用する原則が確立された。これは官僚の専門性を高める近代化の側面を持っていたが、同時に台頭する政党員が「猟官運動（政権獲得時に党員を官職につけること）」によって官界へ進出することを阻止する防壁でもあった。

この政党排除の動きを決定づけたのが、1899年（明治32年）の第2次山県有朋内閣による文官任用令の改正である。山県は、憲政党との提携を進める一方で、政党の力が増大して官界を侵食することを恐れた。この改正により、勅任官（次官や局長、知事など）への特別任用の道がほぼ完全に閉ざされ、文官高等試験に合格したキャリア官僚でなければ高級文官になれないシステムが構築された。これにより、天皇直属の「天皇の官吏」としての独立性と、藩閥指導者による官僚機構の支配が強固に維持されることとなった。

第1次山本内閣による緩和と「政党官僚」の誕生

大正時代に入ると、大正デモクラシーの進展や大正政変による藩閥支配の揺らぎを背景に、従来の官僚制度への批判が高まった。1913年（大正2年）、大正政変の直後に組閣した第1次山本権兵衛内閣は、与党である立憲政友会の要求を容れ、文官任用令の改正に踏み切った。

この大正期の改正により、特別任用（試験を経ない自由任用）の範囲が大幅に拡大され、次官や局長、警視総監、あるいは府県知事といった高級官僚に、試験に合格していない政党員を登用することが可能となった。これにより、政党は自らの政策を実行しやすくなり、政党政治の実質化を大きく促すこととなった。その反面、政権交代のたびに多くの地方知事や高級官僚が更迭されるようになり、官僚の政党系列化（特定の政党と結びつくこと）や猟官政治の復活といった新たな課題も生み出すこととなった。