殖産興業の行き詰まりと概則制定の背景

明治政府は開国初期より、欧米列強に対抗するための近代国家建設を目指し、殖産興業政策を強力に推進した。その一環として、官営模範工場である富岡製糸場をはじめ、鉱山、造船所などの国営事業を次々と立ち上げ、産業の近代化を牽引しようとした。しかし、これらの官営事業の多くは多額の初期投資と放漫な経営により赤字を垂れえ流し、政府財政の大きな負担となっていた。

さらに、1877年の西南戦争の勃発に伴う巨額の戦費調達によって、激しいインフレーションが発生し、政府の財政危機は決定的なものとなった。このような状況下、当時の大蔵卿であった大隈重信は、国家財政を再建し、同時に民間産業の自立を促すため、軍事・通信関係を除く官営事業の民間売却（払下げ）へと舵を切ることとなった。

厳しい条件による払下げの挫折

1880年11月に制定された「工場払下げ概則」は、官営事業を民間に払い下げる際の統一的なルールを定めたものであった。しかし、この規則が提示した条件は、当時の脆弱な民間資本にとっては到底受け入れがたい厳しいものであった。

具体的には、払下げ代金を10年間で毎年均等に分割し、金貨または政府紙幣で即納することや、確実に売却代金を回収するために相応の担保を提供することなどが求められた。当時の日本の民間資本家（のちの財閥となる勢力も含む）は、未だ初期的な蓄積の段階にあり、これほど多額の資金を短期間で調達し、かつ担保を用意する能力はなかった。そのため、この規則に沿って応募する者はほとんど現れず、政府が意図した財政難の解消や、民営化による産業活性化という目論見は完全に挫折することとなった。

概則廃止と松方財政による「政商」への払下げ

「工場払下げ概則」の失敗を受け、政府は政策の転換を余儀なくされた。1881年の明治十四年の政変によって大隈重信が失脚すると、代わって大蔵卿に就任した松方正義は、徹底した緊縮財政と紙幣整理を断行する（松方財政）。

松方は、財政赤字の元凶となっていた官営工場の処分をさらに急ぐため、1884年に「工場払下げ概則」を廃止した。これにより、画一的で厳格なルールに基づく売却から、個別の交渉による柔軟な売却へと方針が変更された。結果として、長崎造船所が岩崎弥太郎（三菱）に、富岡製糸場や三池炭鉱が三井に、阿仁銅山が古河市兵衛（古河）に、破格の安値や長期の年賦、無担保に近い極めて有利な条件で払い下げられることとなった。このように、「工場払下げ概則」の挫折と廃止は、政権と密接に結びついた特権的政商へ国家財産が安価に流出する契機となり、後の日本経済を支配する財閥が形成される重要な足がかりとなった。