「学制」の公布と「被仰出書」の精神

明治政府は1872（明治5）年8月、日本で最初となる体系的な近代的学校制度を規定した「学制」を公布した。その際、太政官から出された「学制頒示に伴う被仰出書（おおせいだししょ）」において、「必ず邑（むら）に不学の戸なく、家に不学の人なからしめん」という一節が掲げられた。これが「国民皆学」の理念である。

江戸時代の教育が、藩校（武士向け）や寺子屋（庶民向け）のように身分制度と直結していたのに対し、国民皆学の理念はこれを全否定した。華族・士族から農工商、さらには男子のみならず女子に至るまで、あらゆる立場の人々に平等に教育機会を提供しようとする画期的な教育方針であった。

近代国家の建設と「実学」の重視

明治政府が国民皆学を強く推し進めた背景には、欧米列強に対抗するための「富国強兵」および「殖産興業」、そして近代的な国民国家を早急に建設するという国家目標があった。近代産業の発展や近代的軍隊（徴兵制）の整備には、一定水準の読み書き・計算能力を備えた労働者や兵士が不可欠だったためである。

また、従来の儒教的な道徳教育（徳育）を排し、個人の立身出世や日々の生活に役立つ実用的な知識を重んじる「実学」が推奨された。福沢諭吉の『学問のすすめ』に見られるような、「学問をした者が豊かになり、しない者が貧しくなる」という個人主義的・功利主義的な教育観が、国民皆学の普及を後押しした。

理想と現実の乖離、そして民衆の抵抗

しかし、国民皆学という先進的な理念は、当時の日本の社会実態から大きく乖離していた。学制による小学校の建設費用や教員の給与、教科書代、そして授業料は、原則としてすべて地方住民（受益者）の負担とされたため、民衆にとっては極めて重い経済的負担となった。さらに、農村部では子供が貴重な労働力であったため、子供を学校に取られることへの強い反発が生じた。

この不満は、1873（明治6）年の地租改正や徴兵令への不満とも結びつき、各地で小学校を焼き討ちするなどの学制反対一揆へと発展した。このため、初期の小学校就学率は30％から40％台に低迷し、特に女子の就学率は極めて低かった。政府はその後、1879（明治12）年の教育令の制定や、その後の小学校令の改正を経て義務教育の無償化を模索し、1900年代初頭になってようやく就学率90％を超える「国民皆学」の実質的な達成を見ることとなる。