祭政一致の理想と「神仏分離」の衝撃

慶応3年（1867年）の王政復古によって成立した明治新政府は、天皇の権威を絶対化し、国民の精神的統合を図るため、古代の律令制に倣った祭政一致（政治と祭祀の一体化）を理想に掲げた。新政府はまず太政官制の中に神祇官（のちに神祇省）を復活させ、従来の太政官よりも上位に置くなど、神道を国家運営の中枢に位置づけた。

これを具体化する過程で、慶応4年（1868年）3月から段階的に出されたのが神仏分離令である。これは、古代以来続いていた神道と仏教が融合した「神仏習合」の慣習を禁じ、神社から仏教的な要素（仏像や仏具、僧侶など）を完全に排除しようとするものであった。しかし、この政策は一般庶民や一部の過激な志士たちによる激しい仏教弾圧運動、すなわち廃仏毀釈（はいぶつきしゃく）を引き起こすこととなった。各地で由緒ある寺院が取り壊され、貴重な仏像や経典が破壊・焼却されるなど、日本の伝統文化に多大な被害をもたらした。

「大教宣布の詔」と国教化政策の挫折

明治3年（1870年）正月、政府は大教宣布の詔（たいきょうせんぷのみことのり）を発し、神道を「大教（国家の公式な宗教）」として全国民に普及させる国教化政策を本格化させた。翌年には神社の国家管理化を進めるため「神社は国家の宗祀」とする太政官達が出され、社格制度が整備された。

さらに政府は、宣教師（のちに教導職）を任命し、民間への教化運動を展開した。この運動では、神官のみならず仏教の僧侶も動員して「神仏共同布教」が行われた。教化の基準として示された「三条の教憲」（敬神愛国、天理人道、皇上奉戴）は、あまりにも抽象的であり、キリスト教などの近代思想に対抗するには教理としての魅力に欠けていた。加えて、仏教側が主導権を握ろうとする動きを見せたことで両者の対立が激化し、宣教運動は実質的な成果を上げられないまま、1875年には共同布教が廃止されるに至った。

国家神道体制への再編

神道国教化政策の挫折には、国際的な要因も大きく影響していた。当時、明治政府は江戸幕府が結んだ不平等条約の改正を悲願としていたが、欧米列強からはキリスト教禁制の撤廃や信教の自由の保障を強く要求されていた。この外圧に抗しきれず、政府は明治6年（1873年）にキリスト教禁制の制札を撤去（黙認へと転換）せざるを得なくなった。

これ以降、政府は「神道は宗教ではなく、国家の祭祀・儀礼である」という論理（非宗教説）を編み出し、すべての国民に崇敬を義務付ける方針へと転換していった。この妥協の産物として生まれたのが、のちの大日本帝国憲法第28条における「信教の自由（ただし安寧秩序を妨げず、臣民の義務に背かざる限りに於て）」の規定と、それを超越する存在としての国家神道体制であった。