遥任の一般化と目代の設置

平安時代中期、律令制的な国郡支配から、国司に一国の課税権と行政権を請け負わせる王朝国家体制への移行が進んだ。この時期、国司のうち実際に任地に赴任して国内の政治を行う者は「受領（ずりょう）」と呼ばれた。しかし、富裕な貴族層が国司の地位（官職）に伴う利権だけを望み、京都に留まったまま現地に赴任しない遥任（ようにん）が一般化した。

この遥任国司が、自らの代わりに現地の国衙（こくが）に派遣して政務を代行させたのが目代（もくだい）である。目代は「国司の目の代わり」という意味であり、国司の私的な家臣や一族の中から信頼できる者が選ばれて派遣された。目代が常駐する国衙は留守所（るすどころ）と呼ばれ、地方行政の実質的な中心地となった。

在庁官人との関係と地方支配の変容

現地に派遣された目代は、国衙に勤務する実務官人である在庁官人（ざいちょうかんじん）を指揮・統率した。在庁官人は、現地の有力な郡司や開発領主（武士団の祖）などで構成されており、彼らの実務能力なしには地方支配は成り立たなかった。

目代は、受領の意を受けて税（官物や臨時雑役）の徴収を徹底しようとしたが、現地に根を張る在庁官人や有力領主（武士）との間でしばしば衝突を起こした。在庁官人や開発領主たちは、目代による厳しい課税に対抗するため、自らの領地を中央の権門貴族や大寺社に寄進して荘園とし、国衙の支配から逃れようとした。これにより、公領（国衙領）と荘園が並立する荘園公領制が形成されることとなった。

鎌倉期における目代と歴史的意義

平安時代末期から鎌倉時代にかけて、目代は武士の台頭や中央政権の動向と深く関わるようになった。例えば、治承・寿永の乱（源平合戦）の端緒となった源頼朝の挙兵において、最初の標的となった伊豆国目代の山木兼隆は、平氏政権の出先機関として現地で強い権力を振るっていた人物である。

鎌倉幕府が成立すると、守護や地頭が諸国に配置され、国衙の支配権（公領支配権）は次第に脅かされるようになった。しかし、鎌倉時代を通じて国司・目代・在庁官人による国衙機構は存続し、幕府側の支配機構と並存した。最終的に室町時代以降、守護が国衙の権能を吸収（守護領国制の形成）していくことで、目代はその役割を終え、歴史の表舞台から姿を消した。