計画立案の背景：班田収授法の揺らぎと人口増加

大宝律令（701年）の制定によって、日本は戸籍に基づいて人々に口分田を分け与え、死後にこれを国家に返還させる班田収授法を本格的に施行した。しかし、奈良時代に入り社会が安定すると、人口が急速に増加し始める。これにより、民衆に分け与えるべき口分田の不足が深刻な問題となった。特に政治の中心地であった畿内周辺においてこの傾向が顕著であり、国家は新たな田地を確保し、税収（租・調・庸）の根幹を維持するための抜本的な対策を迫られていた。

非現実的な数値目標と計画の挫折

こうした危機的状況を打破するため、722年（養老6年）閏4月、長屋王らの主導によって「百万町歩開墾計画」が打ち出された。この計画は、全国の良田（質の良い未開墾地）を対象に、10日間という極めて短い期間で百万町歩（約100万ヘクタール）を開墾しようとするものであった。この「百万町歩」という数値は、当時の日本全国の推定総耕地面積（約100万町歩弱）に匹敵、あるいはそれを上回るものであり、現実的な計画というよりは、国家としての強い意志を示す象徴的な目標数値であったと考えられている。

計画の実行にあたり、国家は開墾に従事する良民（一般農民）に対して、食料（糒など）や開墾用具を支給し、さらに10日間の労役の代償として税の一部を免除するなどの優遇措置をとった。しかし、当時の未熟な土木・農業技術や、国家による強制的な労働力動員の限界、さらには食料供給の滞りなどから、農民たちの意欲は上がらず、計画は実質的な成果を上げることなく頓挫した。

歴史的意義：墾田促進政策へのパラダイムシフト

百万町歩開墾計画の挫折は、律令国家主導による強権的な開墾事業の限界を露呈させる結果となった。これにより、政府は国家自身が開墾を進める方針を改め、民間（貴族、寺社、地方豪族など）の経済力や労働力を動員して開墾を促進する方向へと舵を切ることになる。

計画の翌年である723年（養老7年）には、開墾地を3世代（または本人一代）に限り私有を認める三世一身法が発布された。それでも開墾が十分に進まなかったため、743年（天平15年）には開墾地の永久私有を認める墾田永年私財法が制定されることとなる。百万町歩開墾計画は、律令制の根幹である「公地公民」の原則が崩壊し、のちの初期荘園の形成へと繋がっていく歴史的転換点における、最初の一歩として位置づけられる。