国郡里制と五十戸一里の原則

大化の改新以降、律令国家の形成過程で整備が進められた地方行政制度は、701（大宝元）年の大宝律令制定にともない国郡里制（こすぐんりせい）として完成した。地方は国司が治める「国」、郡司が治める「郡」に分けられ、その下部に最末端の行政単位として「里」が設置された。

里を編成する基準は、原則として50戸で1里とする「五十戸一里（ごじゅっこいちり）」の原則に基づいていた。この「戸」とは、血縁関係を超えて行政的に編成された「編戸（へんこ）」であり、自然発生的な集落（共同体としての村落）とは必ずしも一致しない、国家による人身支配・租税徴収のための人工的な行政区画であった。各里には、在地の有力者から任命された里長（りちょう）が置かれ、戸籍・計帳の作成、調や庸などの租税徴収、兵士の徴発といった末端の実務を担った。

「郷里制」の導入と「郷」への統合

律令国家による民衆支配の強化にともない、地方行政の末端組織は改編を余儀なくされた。715（霊亀元）年、従来の「里」を「郷」と改称し、さらにその下に新たな末端単位として「里」を複数置く郷里制（ごうりせい）が施行された。これにより、1郷（旧1里＝50戸）の中に、10〜25戸程度の小さな「里」が2〜3箇所作られることになり、国家による民衆把握の細分化が試みられた。

しかし、この二重の末端組織は、実務上の煩雑さや在地社会の実態との乖離から長続きしなかった。740（天平12）年には、細分化された「里」が廃止され、行政単位は「郷」へと一本化された。この郷の下に複数の自然村落を包括する体制は「郷郷制（ごうごうせい）」または「郷制」と呼ばれ、これ以降、中世にいたるまで「郷」は地方社会の重要な地域区分として定着していくことになる。

租税徴収の動揺と行政区画の形骸化

里（郷）の制度は、戸籍によって人民を把握し、口分田を与えて租税を課す「個別人身支配」を前提としていた。しかし、8世紀半ばを過ぎると、過酷な負担から逃れるための浮浪や逃亡、戸籍上の性別を偽る「偽籍」が急増し、行政的な「戸」の維持が困難となった。

これにより、50戸を基準とする郷の枠組みは実態を失い、次第に土地（班田）の所在を示す地理的な境界や、自然村落を基盤とする地域区分へと性質を変えていった。里（郷）の変遷は、律令制が目指した強力な中央集権的支配が、日本社会の在地の現実に適応していく過程を象徴している。