国司における「四等官制」の確立

飛鳥時代後期から奈良時代にかけて整備された日本の律令制において、諸官庁の役職は長官・次官・判官・主典の4つの階級に整理された。これを四等官制と呼ぶ。地方官である国司においてもこの制度が適用され、長官を「守（かみ）」、次官を「介（すけ）」、判官を「掾（じょう）」、主典を「目（さかん）」と表記した。これらは中央から派遣された官人であり、在地の有力豪族から任命された「郡司」を監督して、地方支配の実務を担った。

国の規模（大国・上国・中国・下国という国力に応じた4区分）によって、配置される四等官の定員や有無は異なっていた。例えば、最上位の「大国」には守・介・掾・目のすべてが配置されたが、最下位の「下国」には守と目のみが置かれ、介や掾は配置されなかった。

地方支配の変容と同時代の歴史的意義

守・介・掾・目の四等官は、共同して国政（租税の徴収、裁判、兵士の徴発など）にあたり、公文書には四等官全員の署名が必要とされるなど、相互監視の仕組みが取り入れられていた。これは、地方官の不正や権力の肥大化を防ぐための律令国家の知恵であった。

しかし、平安時代中期以降、公地公民制が形骸化して戸籍による支配が困難になると、国司の役割は変質していった。国政の全責任が長官である「守」に集中するようになり、彼らは「受領（ずりょう）」と呼ばれて巨万の富を築く一方、それ以外の介・掾・目などは権限を失うか、現地に赴任しない「遙任」が増加した。このように、守・介・掾・目という四等官のあり方の変化は、古代律令国家の解体と中世的な開発領主の台頭を象徴する動きと密接に連動している。