設置の歴史的背景と大友皇子

日本史において「太政大臣」の名称が初めて登場するのは、飛鳥時代後期の671年（天智天皇10年）である。天智天皇が、自身の第一皇子である大友皇子（後の弘文天皇）をこの職に任命したのが始まりとされる。当時の日本は、白村江の戦い（663年）での敗戦を経て、急ピッチで国家体制の集権化を進めている最中であった。天智天皇は、近江大津宮への遷都や日本初の全国的な戸籍である庚午年籍の作成など、数々の急進的な改革を行っていた。

このような緊迫した情勢下において、政治の最高責任者として大友皇子を太政大臣に据えることは、彼を自身の後継者として内外に強く周知させ、権力基盤を確固たるものにするという重大な政治的意図があったと考えられる。しかし天智天皇の死後、皇位継承をめぐって壬申の乱（672年）が勃発し、敗れた大友皇子は自害へと追い込まれた。

大宝律令の制定と「則闕の官」

壬申の乱を経て即位した天武天皇・持統天皇の時代には、天皇の権力強化を支えるための「皇親政治（皇族を中心とした政治）」が推進された。その中で690年（持統天皇4年）に、壬申の乱で最大の軍功を挙げた高市皇子が太政大臣に任命され、持統天皇を強力に補佐した。その後、飛鳥時代末期の701年（大宝元年）に制定された大宝律令によって、太政大臣は正式に令制官の最高位として明文化されることとなる。

律令における太政官は、太政大臣・左大臣・右大臣・大納言らによって構成されたが、太政大臣は左大臣や右大臣のように日常の具体的な政務を直接処理する立場ではなかった。令（官員令）の規定によれば、太政大臣は「師範として四海を儀刑（規範）する」存在とされ、天皇を道徳的・政治的に指導し、国家の絶対的な権威を体現する役目とされたのである。

そのため、その重責を全うできるほどの傑出した道徳や手腕を持つ人物がいない場合は、無理に任命せず空席とすることが法的に定められた。これを「則闕の官（そっけつのかん）」と呼ぶ。太政大臣は単なる官僚のトップではなく、その存在自体が国家の理想を表すものであった。

飛鳥・奈良期における権力構造と歴史的意義

飛鳥時代における太政大臣は、実質的には天皇と血を分けた有力な皇族のための特別な地位という性格が強かった。大友皇子や高市皇子の就任例が示すように、皇位継承権を持つ、あるいはそれに匹敵するだけの実力や軍功を持った皇族が、天皇を支えつつ国政を総覧するためのポストとして機能していたのである。

大宝律令の編纂を主導した刑部親王（忍壁皇子）や藤原不比等の時代になっても、臣下が太政大臣へ昇ることは極めて困難であった。律令国家体制の確立に多大な貢献をした不比等でさえ、生前は右大臣に留まり（左大臣への昇進も辞退したとされる）、太政大臣の称号は彼の死後に朝廷から贈られたものであった（贈太政大臣）。奈良時代後期に至って道鏡が就任するまで、皇族以外の生前就任者は現れなかった。

このように、太政大臣は飛鳥時代を通じて、単なる行政組織の頂点を超えた不可侵の権威として創出され、古代日本の律令国家形成期における権力構造と皇室の求心力を支える重要な政治装置として機能したのである。