地方制度改革の背景と目的

明治維新以降、明治政府は大区小区制や三新法（郡区町村編制法など）を通じて地方行政制度の模索を続けていた。1880年代に入ると、自由民権運動が全国の農村にまで浸透し、地方の豪農層が反政府運動の強力な基盤となりつつあった。政府にとって、これらの運動を分断し、地方への統制を強化することは急務であった。

また、1889（明治22）年の大日本帝国憲法発布と、それに続く帝国議会の開設を目前に控え、政府は反政府勢力（民党）が議会を支配することを強く警戒していた。そのため、地方に強固な保守的基盤を築き、政治的混乱を防ぐ「防波堤」として、新たな地方制度の確立が求められたのである。

モッセの助言と山県有朋の構想

この地方制度改革を主導したのが、内務大臣の山県有朋である。山県は、フランス流の急進的な制度よりも、君主権が強く官僚統制が効きやすいプロイセン（ドイツ）流の制度を理想とした。そこで、ドイツから招聘されたお雇い外国人で、法学者のアルベルト・モッセに助言を求めた。

モッセは山県の意向を受け、日本の実情に合わせながら地方制度の法案を起草した。その狙いは、住民に一定の自治を認めつつも、国家の強い監督下に置くという、自治と官治のバランスを取ることであった。この構想に基づき、1888年に「市制」と「町村制」が同時に公布されたのである。

制度の具体的内容と「名望家」の包摂

市制・町村制の最大の特徴は、地域の地主や富裕な商工業者といった有力者、すなわち名望家を国家の行政機構に組み込んだ点にある。市町村長や市町村会議員は無給の名誉職とされ、名望家たちに名誉と地位を与えることで、彼らを国政レベルの政治運動から切り離し、地域の行政運営に専念させる意図があった。

選挙制度にも明確な制限が設けられていた。市町村会の選挙権は、「直接国税2円以上を納める25歳以上の男子」に限られた。さらに、納税額に応じて有権者を複数の階層に分ける等級選挙制（市は3等級、町村は2等級）が採用された。これは、少数の多額納税者の票が多数の少額納税者の票と同等の価値を持つ仕組みであり、富裕な名望家が確実に地方議会を掌握できるよう設計されていた。

首長の選任方法も中央の統制を強く受けるものであった。町村長は町村会での選挙により選ばれたが、就任には地方長官（知事）の認可が必要であった。一方、市長は市会が推薦した3名の候補者の中から、内務大臣が天皇に奏請して任命するという、より官治的な手続きがとられた。

歴史的意義と近代地方自治の確立

市制・町村制の施行に合わせ、日本全国で大規模な町村合併（明治の大合併）が推進され、約7万あった町村は約1万5000にまで整理された。続いて1890（明治23）年には上位の行政区画である府県制・郡制も公布され、ここに山県有朋が構想した近代的な地方自治制度（山県系地方制度）が完成した。

この一連の制度は、内務省を通じた強力な中央集権体制の末端を担うものであり、真の意味での民主的な地方自治とは言い難い面があった。しかし、地域の有力者を基盤としたこのシステムは、明治国家の安定と近代化に大きく貢献し、第二次世界大戦後のシャウプ勧告に基づく新たな地方自治法が制定されるまで、日本の地方行政の基本構造として長く機能し続けることとなった。