設置の背景と伊藤博文の欧州留学

明治政府は、1881年（明治14年）の明治十四年の政変に際して「国会開設の勅諭」を出し、1890年（明治23年）に国会を開設することを公約した。これに伴い、近代国家にふさわしい憲法の制定と官僚制度の整備が急務となった。

翌1882年、参議の伊藤博文は憲法調査のために渡欧し、ドイツ（プロイセン）のグナイストやオーストリアのシュタインらから、君主権の強いプロイセン流の憲法理論を学んだ。1883年に帰国した伊藤は、自らの主導で憲法起草および諸制度の近代化を進めるため、1884年3月、宮中（太政官から独立した宮内省内）に制度取調局を創設し、自らその長官に就任した。天皇の直属機関とすることで、自由民権運動や一般の世論、さらには政府内の他派閥からの干渉を排し、極秘裏に作業を進める狙いがあった。

宮中・府中の別と近代諸制度の整備

制度取調局の任務は憲法の起草にとどまらず、国家の骨格となる諸制度の抜本的改革におよんだ。その中で重視されたのが、皇室（宮中）と政治（府中）を明確に区分する「宮中府中の別」の確立である。これは、天皇の側近（宮中勢力）が直接政治に介入して政局を混乱させるのを防ぐとともに、天皇の政治的責任を回避するための措置であった。

この方針に基づき、制度取調局は1885年に従来の太政官制を廃止し、近代的内閣制度への移行を主導した（初代内閣総理大臣には伊藤博文が就任）。また、将来の帝国議会における貴族院の母体とするため、1884年に華族令を制定して華族制度を再編したほか、近代的な官僚養成のための帝国大学令（1886年）や文官試験制度の整備など、国家の土台となる行政・司法制度の基本設計がこの時期に次々と進められた。

憲法起草の推進とその歴史的意義

制度取調局の最大の功績は、のちの大日本帝国憲法（明治憲法）となる草案の作成である。長官の伊藤博文のもと、井上毅、伊東巳代治、金子堅太郎ら若手の法制官僚が集められ、ドイツ人お雇い外国人であるロエスレルやモッセらの助言を得ながら執筆作業にあたった。

起草作業は徹底した秘密保持のもとで行われ、1887年（明治20年）夏からは神奈川県の夏島（現在の横須賀市）にある伊藤の別荘に場所を移して「夏島草案」としてまとめられた。この草案をもとに、新設された枢密院での審議を経て、1889年2月11日に大日本帝国憲法が発布されることとなった。制度取調局は、日本が絶対主義的な君主制を基本としつつも、立憲君主制国家としての体裁を整えるための青写真を描いた、きわめて重要な意思決定機関であったといえる。